黄河流域是水资源极为短缺的区域。全河多年年平均天然径流量580亿立方米，仅占全国河川径流总量的2%。流域内人均水量593立方米，为全国人均水量的25%；耕地亩均水324立方米，仅为全国耕地亩均水量的17%，水资源极为短缺。然而黄河流域又是国家粮食安全的重点区域，2018年，黄河流域的9个省区粮食产量为23268.87万吨，占全国粮食总产量的35.37%。引黄灌区为国家粮食安全战略作出了巨大贡献，然而流域内农业水资源利用效率低下的问题一直未能得到很好的解决。黄河流域农业水资源的高效管理与利用，直接关系到国家的粮食安全。

　　黄河流域农业水资源管理存在的主要问题

　　首先，农业用水效率亟待提升。全国节水办发布的数据显示，2019年黄河流域总体水资源利用效率低于全国平均水平。万元GDP用水量全国平均水平为60.8立方米，黄河流域为80.22立方米，黄河流域万元GDP水耗高于全国平均水平19.42立方米，其中甘肃、宁夏用水量是全国平均用水量的两倍以上，主要原因是农业用水量大。再看农田灌溉水有效利用系数，除山东0.643、河南0.615，陕西0.577和甘肃0.565稍高于全国平均水平0.559外，宁夏、内蒙古、青海、四川的农业灌溉水利用系数均大大低于全国平均水平。如此大规模的农业用水量，伴随着较低的用水效率，成为黄河流域灌溉农业目前面临的最大困境和挑战，也进一步加剧了黄河流域的水资源短缺状况。

　　其次，流域水管理机制有待优化。由于黄河水量以农业为消费大户，长期以来在农业水资源管理方面仍存在着诸多问题需要重新思考和解决。一是偏好行政管理及计划调节。黄河“八七”分水方案执行至今已逾三十年未作动态调整，已不能适应当今的经济社会发展需求。近年来兴起的水权市场，其初始水权分配仍然无法反映农业水资源的稀缺价值，市场的作用被长期抑制，导致市场无法在水资源配置中起到应有的作用。二是过于注重供给管理，对需求和参与式管理未能给予应有的地位。长期以来，以供给为主导的管理模式一直受到高度重视，随着需求不断增长，单一的供给型管理已经不再能够满足经济社会发展的要求，必须统筹考虑需求方的利益诉求。农户是供水单位的终端用户，是灌溉活动的最终实现者，然而现阶段农户处于决策链末端，或者说只是政策的接受者，对决策基本没有影响力。没有终端农户的节水动力，何来用水效率的提升？

　　最后，现有水价综合改革政策的积极效应未能全面释放。2016年国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》后，全国各地积极推进相关改革。陕西也在水价形成机制层面取得了关键突破，在价格补贴机制及节水奖励机制层面取得了重要进展。水价改革后各种管理费取消，虽然水价稍有提升，但杜绝了中间环节不合理加价，终端水价公开透明，实际执行标准降低，群众水费负担减轻。超定额累进加价和节水奖励制度，采取“节奖超罚”的管理模式，有利于促进农业节水。改革取得了显著进展，但仍然存在一些挑战性问题。一是用水户节水激励不足。从改革实践情况看，基本构建了精准补贴和节水奖励机制，制定出台了具体的奖补细则，但从用水主体角度看，资金奖励对用水户节水行为的激励不足，主要由于农业用水价格本身较低，在品种、技术不变的条件下，农作物的需水量也存在最低限制，对用水户无法形成强烈激励，导致用水户节水意识和节水行为表现相应不足。二是用水户灌溉积极性不高，弃“水”现象比较普遍，在各灌区低于成本价的供水条件下，农户依然缺乏灌水激励。主要原因是农产品价格普遍较低，农民没有种粮积极性，长期以来势必对粮食安全造成影响。

　　黄河流域农业水资源管理机制改革思路

　　第一，在农业水资源管理中有步骤地引入市场机制，引导水资源有序向高附加值产业转换。黄河实行水量统一调度以来，为解决缺水问题和工业发展用水瓶颈，宁夏、内蒙古按照水利部治水新思路和水权水市场理论，吸收国内外水权转换的成功经验，实施“由工业建设项目出资，建设引黄灌区节水改造工程，把输水过程中损失的水量节约下来，满足拟建工业项目用水需求”的水权转换，通过实施水权转换，引导水资源向高效益、高效率方向转移，为经济社会的可持续发展提供水资源保障。这种水权转换的尝试可适用于黄河流域其他严重缺水地区，既有利于缓解工业部门用水紧张，也为农业水资源节约利用提供了资金支持，提高水资源利用效率，促进资源、产业、经济良性循环，达到人水和谐。

　　第二，对政府、供水单位、用水户这三个农业水资源管理中的利益相关者群体之间的关系予以重新审视及定位。打通参与式管理的“最后一公里”，将需求方诉求纳入水资源管理体系，给予其应有的地位。要突出农业水资源利用过程中各利益相关主体“自下而上”的利益诉求，构建适合国情与水情、行之有效的新型农业节水激励体系，激励供水主体、用水主体及公众等多重微观主体的内在节水动机，重视新型经营主体在农业水资源管理体系中的话语权，吸纳其参与农业水资源管理体系，共建农业节水共同体，助力国家粮食安全。

　　第三，探索将“节水成本”确定为农业水价改革的政策依据。现行的供水成本改革农业水价具有保护供水者利益、激励供水的作用，但在供水方主导灌溉用水的灌溉组织体系下，不利于农业节水，同时也不利于供水单位降低成本、提高效率。农业水价改革需要以激励节水为主要目标，寻求新的理论依据。

　　第四，实行与用水量脱钩的水价“错位补贴”。中国农业（特别是大田农业）是一个低效农业，比较收益水平远比工商业要低，农民收入也明显偏低，大幅度提高农业水价难以依靠农业和农民自己消化，可行的配套措施是提价与补贴一并实施（以下简称为“提补”）。只有如此，农业和农民才能够接受，因水价过高而放弃灌溉进而影响农业生产的现象也才能够避免。

　　农业水价“提补”需要注意避免另外一个困局：提高水价激励节水，水价补贴却又会激励用水，两者作用相反，激励节水的预期效果有可能会相互抵消。如何运作水价“提补”，有效发挥其激励节水的正作用、消除其激励用水的副作用？可以探索实行与用水量脱钩的“错位补贴”制度，即设立一种制度，让用水户的用水成本与水价及用水量密切相关，而发放给用水户的水价补贴却与水价及用水量无关。具体表现为：用水户的用水成本由水价及用水量决定，而用水户的水价补贴与水价及用水量脱钩，用水补贴直接挂钩节水投入及农业投入等要素。如对鼓励推广的节水技术进行定额补贴，按照作物产量甚或实际播种面积进行补贴等。在土地流转广泛推行的情况下，若以实际生产的耕地面积为依据实施补贴，会有利于农民和农业生产，进而保障粮食安全。

　　（作者系陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院副院长，陕西师范大学黄河研究中心主任、教授）

来源：2020年10月19日《西安日报》理论与实践

   http://epaper.xiancn.com/newxarb/html/2020-10/19/content_442640.htm?div=-1